La Procura europea
La creazione dell’EPPO (European Public Prosecutor’s Office) muove dall’articolo 86 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), ai sensi del quale: “Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio… può istituire una Procura europea a partire da Eurojust”. Nella stessa norma, poi, si precisa: “Il Consiglio europeo può… estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale”.
Sulla base di tale articolo è stato così adottato il Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO»). Quest'ultima, come è noto, è un organismo indipendente dell'Unione europea incaricato di indagare, perseguire e portare in giudizio i reati che ledono gli interessi finanziari dell'UE, quali frodi, corruzione, riciclaggio, frodi IVA transfrontaliere ed è diventata operativa il 1° giugno 2021.
Prima che diventasse operativa, solo le autorità nazionali potevano indagare su tali reati, ma con strumenti limitati, dato che la loro competenza termina al confine nazionale. Analogamente, gli organi dell'UE che l'hanno preceduta, quali l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol) e l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust), non possono avviare indagini o azioni penali negli Stati membri. La Procura europea contribuisce, pertanto, ad ovviare a tali carenze e, quindi, a contrastare i reati a danno del bilancio dell'UE.
Invero l’istituzione di tale organismo, pur potendo apparire come una significativa innovazione nel quadro dell’Unione risale, nella sua idea originaria, già alla fine degli anni novanta del secolo scorso. Più precisamente, nel 1995 l’Unità di coordinamento per la lotta contro la frode della Commissione europea (UCLAF, ridenominata nel 1999 OLAF) finanziò uno studio, compiuto da un gruppo di esperti provenienti da diversi Paesi membri e diretti da Mireille Delmas-Marty, volto a realizzare - seppur limitatamente al campo, di evidente interesse sovranazionale, della repressione penale delle frodi comunitarie - l’obiettivo di costruire uno spazio giudiziario unico. I lavori condussero alla presentazione, nel 1997, di una prima proposta denominata “Corpus Juris contenente disposizioni penali per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea”; tale proposta fu poi migliorata e pubblicata nuovamente nel 2000, in seguito ad uno studio effettuato presso l’Istituto Universitario Europeo di Fiesole. Questo ambizioso progetto – che prevedeva l’unificazione, a livello comunitario, della disciplina dei reati che ledono gli interessi finanziari della Comunità nonché l’accentramento dell’azione giudiziaria relativa a tali reati in capo al Pubblico Ministero europeo – pur essendo stato accolto con molto entusiasmo in seno al Parlamento europeo ed alla Commissione europea, non incontrò il consenso della conferenza intergovernativa di Nizza.
L’idea di dar vita ad una Procura europea a tutela degli interessi finanziari della Comunità fu poi ripresentata nel 2001 dalla Commissione, con l’avallo del Parlamento europeo, in un Libro Verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea, seguito dalla pubblicazione di un Rapporto conclusivo che riportava i risultati della consultazione.
La previsione, poi, nel citato art. 86 TFUE, dell’istituzione di una Procura europea ha determinato l’intensificarsi di ricerche e discussioni volte ad analizzare la fattibilità e le conseguenze della creazione di tale organo. Tra i vari studi effettuati, uno dei lavori più importanti è di certo costituito dal progetto denominato Model Rules for the Procedure of the European Public Prosecutor’s Office: si tratta di una ricerca posta in essere tra febbraio 2010 e marzo 2012 dall’Università di Lussemburgo, sotto la guida della Professoressa Katalin Ligeti e con il supporto della Commissione europea, allo scopo di predisporre un complesso di “regole modello” (“Model Rules”) dirette a disciplinare la fase preprocessuale del procedimento instaurato dal Procuratore europeo.
Questi progetti – com’è ben noto – non hanno avuto alcun seguito. Del resto, la diffidenza dei Paesi membri e le forti difficoltà incontrate dall’Unione nel settore della cooperazione in materia penale si spiegano proprio in ragione della delicatezza della materia, essendo il potere repressivo - lo ius puniendi - da sempre considerato come una delle massime espressioni della sovranità statuale e dunque, in quanto tale, una prerogativa da custodire gelosamente.
In ogni caso, ad oggi 22 paesi dell'UE hanno deciso di aderire agli sforzi per tutelare il bilancio dell'UE contro le frodi, utilizzando la procedura di "cooperazione rafforzata".
Sono, dunque, di competenza della Procura europea i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, come delineati nella direttiva UE 2017/1371 (nota come direttiva “PIF” e recepita in Italia con il D.lgs.75/2020).
A tal uopo la Procura europea, ai sensi dell’art. 4 del regolamento istitutivo svolge indagini e raccoglie le prove sia a carico che a discarico, con il sostegno delle autorità nazionali competenti; esercita l’azione penale; espleta le funzioni di Pubblico Ministero davanti agli organi giurisdizionali competenti nei singoli Stati Membri, fino alla pronuncia del provvedimento definitivo.
Selezione di atti rilevanti
Ufficio della Procura europea (EPPO), Relazione annuale 2021
Regolamento interno della Procura europea 2021/C 22/03, in GU C 22 del 21.1.2021, pp. 3-31
Decisione (UE) 2020/545 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 aprile 2020 relativa alla mobilitazione dello strumento di flessibilità per finanziare misure di bilancio immediate nel contesto dell’epidemia di COVID-19 e per il rafforzamento della Procura europea, in GU L 125 del 21.4.2020, pagg. 1–2
Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO»), in GUUE L 283 del 31 ottobre 2017, pp. 1-71
Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea - testo del 31 gennaio 2017
Consiglio dell'Unione europea, Proposta di regolamento che istituisce la Procura europea - Revised Preamble, del 25 ottobre 2016
Consiglio dell'Unione europea, Proposta di regolamento che istituisce la Procura europea - Testo completo, del 12 ottobre 2016
Risoluzione del Parlamento europeo del 5 ottobre 2016 sulla Procura europea ed Eurojust
Risoluzione del Parlamento europeo del 29 aprile 2015 sulla proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea
Risoluzione del Parlamento europeo del 12 marzo 2014 sulla proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea
Proposta di Regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea del 17 luglio 2013
Libro verde del 2001 sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una Procura europea
16 Stati membri hanno notificato alle tre Istituzioni l'intenzione di avviare una cooperazione rafforzata in vista dell'istituzione di una Procura europea (EPPO)
Appendice bibliografica
R. Belfiore, L'esercizio dell'azione penale da parte dell'EPPO tra legalità e margini di discrezionalità, in Cassazione Penale, 2022, n. 10, pp. 3677-3690
L. Camaldo, L’istituzione della Procura europea: il nuovo organo investigativo affonda le proprie radici negli ordinamenti nazionali, in Cassazione Penale, 2018, n. 3, pp. 958-976
H. Herrnfeld, D. Brodowski, C. Burchard (eds.), European Public Prosecutor’s Office: Article-by-Article Commentary, Bloomsbury Publishing, 2020
K. Ligeti, M. Antunes, F. Giuffrida, The European Public Prosecutor's Office at launch. Adapting national systems, transforming EU criminal law, Wolters Kluwer, 2020
V. Mitsilegas, European prosecution between cooperation and integration: The European Public Prosecutor’s Office and the rule of law, in Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2021, vol. 28, n. 2, pp. 245-264
L. Salazar, L'adeguamento interno da parte italiana al regolamento EPPO alla vigilia dell'avvio delle prime indagini, in Sistema Penale, 2021, n. 4, pp. 53-73
A. Venegoni, L’EPPO nel panorama della cooperazione giudiziaria europea, in Cassazione Penale, 2022, nn. 7-8, pp. 2798-2808